【《中国保险资产管理》2018年第一期】赵光毅:建立风险共担机制 挽救养老金计划信任危机

2018-08-02

建立风险共担机制 挽救养老金计划信任危机

On Instituting A Risk-Sharing Mechanism

—— Remedy to the Trust Crisis of Pension Schemes

 

·赵光毅 中国社会科学院国民经济学博士[1]

 

【摘要】全球金融危机造成养老金计划资产大幅贬值,导致信任危机。重投资、轻保障的应对方案悖离了养老金制度初衷,难以恢复养老金信心。弱者承担全部风险是DC计划根本性的内在缺陷,违背了责能匹配的制度原理,导致养老金第二和第三支柱“保障能力倒挂”。风险分担机制是挽救危机的重要思路,需要在风险治理结构、产品功能定位、监管制度安排和公共政策导向方面完善养老金计划设计。

Abstract: Global financial crisis heavily depreciated assets of pension schemes incurring a confidence crisis. Remedies bound to investment with little regards to security are alienated to the original initiatives of a pension system, incompetent to restore the confidence in the pension system. It is the fundamentally embedded defect for a DC plan to have the vulnerable party bear risks, which violates the principle of responsibility and ability matching for an institutional setup and leaves reverse ability of security for the second and third pillar of a pension system. The risk share mechanism is an important way to save the crisis, improving the plan design on risk governance, product function, regulatory arrangement and public policy.

 

 

 

 

一、投资导向的养老金计划面临信任危机

(一)金融危机引发了养老金计划的信任危机

全球金融危机严重打击了养老金计划的市场表现。2008年,经济合作和发展组织(OECD)成员国的养老金计划资产价值整体大幅缩水,加权平均资产占GDP的比例从2007年的78.2%骤降到2008年的60.3%,跌回到了1996年的水平,成为“失去的十年”。2008年金融危机最严重时,OECD国家养老金名义年平均收益率为-21.4%,收益率为-24.1%,投资价值损失约54千亿美元。作为世界最大的养老金市场,美国养老金计划的损失尤为严重[2],资产贬值高达26%OECD2009)。根据美国雇员福利研究所的估计[3],金融危机使确定给付(DB)计划贬值27%[4],确定缴费(DC)计划贬值22%DC计划投资高度集中于权益类资产,参加计划超过20年以上的“婴儿潮”的职工遭受了重大损失,平均账户资产贬值超过25%90%的账户余额恢复到2008年初的水平,至少需要5-10年(EBRI2009)。但不幸的是,“婴儿潮”职工即将退休,只能继续工作或者面临凄惨的退休生活。

巨大的资产损失严重动摇了人们对养老金计划的信心,产生了信任危机。在金融危机面前,DB计划首当其冲,向DC计划转型的趋势不可逆转。但损失同样惨重的DC计划也遭受背弃,越来越多的职工选择退出养老金计划。美国44%401k)计划发生了职工降低缴费的情况,40%的计划完全停止缴费,6个月前的比例为28%。从计划提取现金情况急剧增加,42%的计划提现人数增加,40%的计划贷款人数增加,而6个月前上述比例分别是29%28%IFEBP2010[5]

(二)投资导向的应对措施难以挽救信任危机

DB计划加速转向的背景下,DC计划的应对反应备受关注。一是调整投资策略。比如,降低投资组合风险水平,减持高风险的权益资产,增持稳健性高的债券工具;扩大投资组合多元化程度,显著增加房地产、私募股权基金、大宗商品等另类资产配置;采取风险平价配置,在控制风险基础上,对高夏普比例资产加杠杆提升收益;推行生命周期投资,随着受益人年龄增加逐渐降低风险资产比重。二是加强监管。国际养老金监督官组织(IOPS)推出了《关于养老基金风险管理系统的良好实践》,建立以风险为基础的养老金监管框架(IOPS2011)。各国纷纷建立完善的风险控制体系,维护养老金稳健运营。增强养老金相关监管部门之间的协调合作,与养老金行业展开积极对话。三是加强金融教育。大范围开展企业职工的金融知识培训,增进养老投资的意识和能力。

从效果看,上述措施虽然发挥了一定作用,但仍然不足以挽救养老金计划的信任危机。一是投资策略调整难以应对系统风险威胁。资产配置虽然更多考虑风险因素,但也限制了长期收益;面对系统风险,分散化投资策略难以奏效;风险平价配置提高了低风险收益,但资产数量难以满足需要;生命周期策略不但无法保护即将退休人群,而且前期的高风险投资更易受金融危机的冲击[6],资产跨期转换存在时间风险,投资组合能否灵活变化也存在问题。而且,高频率的绩效披露和排名造成投资视野的短期化,扭曲投资动机,也阻碍了策略调整。二是外部监管无法避免投资失败。监管制度的强化,监管协调的加强,虽然有助于改善风险状况,但不能避免失败。外部监管只能强化风险管理水平,从来无法保证不发生风险事件。三是职工金融教育的必要性和有效性存在疑问。职工了解金融知识虽有帮助,但是否有必要成为应对危机的重要举措?大规模学习必然耗费大量的精力和资源,产生社会成本。在分工精细化的现代社会,鼓励职工专注金融投资,难免会分散注意、影响本业,不利于实体经济发展。养老金只不过是个局部问题,是否有必要触及整个社会的专业分工和知识结构,掀起全民学金融的浪潮?而且,股票投资的二八定律说明,金融知识无法改变投资结果的基本格局,金融教育的有效性面临诘问。

总体看,DC计划的一揽子应对措施基本是继续坚持投资导向,没有提供坚实的保障基础,安全感依然缺失,难以从根本上挽救信任危机。根据美国舆情局对养老金计划参与率的调查(见图1),2007-2015年,全部职工的参与率从41.5%下跌到32.6%21-64岁领取工资的全部职工参与率从47.4%下跌到36.6%,跌幅分别为27.3%29.5%EBRI20122016)。

1  美国职业养老金参与率


 

 



(三)重投资、轻保障的计划模式悖离了养老金制度的初衷

养老金是退休生活的收入保障,是老百姓的“养命钱”。这要求养老金制度首先要考虑养老资产的安全性,其次才能追求收益性。保值先于增值,决定了养老金的制度初衷必然是优先保障,稳定未来预期,实现社会安定。这不单纯具有经济意义,而且具有显著的社会意义。DC计划一味强调投资,怕是颠倒了养老金制度的目标定位。重投资、轻保障的倾向背离了制度初衷,将“养命钱”变成了投资策略的试验场,损害了民众对养老金计划的信任。美国历史最悠久的退休信心调查(RCS[7]显示,从2013年至2017年,参加养老金计划的人群对退休生活的信心每况愈下,有信心(很有信心和较有信心)的比例由39%下降到29%,没信心(信心不足和毫无信心)的比例由60%上升到71%;未参加养老金计划的人群中,有信心的比例由到70%下降到67%,没信心的比例由29%上升到33%EBRI2017)。可以看出,无论有无计划,养老信心都在下降,但有计划人群的信心水平居然远远落后于无计划人群,而且下滑速度更快,凸显了养老金计划的尴尬处境。既然不再安全,那就索性放弃,与其把命运交与他人,不如自己掌握,这恐怕就是催生信任危机的心理原因(见图2)。

 

 


与美国相比,我国养老金制度在保障方面的需求更加迫切。中国的社会治理传统使民众对政府寄予较高期望,在养老金等民生问题上对国家怀有依赖心理。制度设计应特别注重稳健,避免过度波动引发大范围的社会反应,影响政府声誉,这是现实的政治问题。而且,我国资本市场还不够成熟,波动大,容量小,投资行为不够理性,监管制度仍需改进。养老金孤注一掷地投入这样的市场环境,风险会更加突出。我国养老金计划方兴未艾,需要重视国外的经验教训,深入查找信任危机的发生根源,提出符合国情的解决方案。

二、风险责任机制的内在缺陷是造成信任危机的根本原因

(一)弱者承担全部风险是DC计划最本质的内在缺陷

DB转为DC的根本性后果,在于风险责任由企业转向了职工。DB计划中,领取阶段的福利水平确定,企业负责补足福利缺口,承担全部风险。而DC计划中,企业责任仅限于完成自己的缴费责任,并与职工缴费一起,进入投资积累,并不对最终的福利水平做出承诺,风险完全由职工承担。从风险承受能力来看,与企业相比,职工个人是微不足道的。但同时,金融市场震荡的频率和规模都在提高,长寿风险的威胁显著扩大,养老金计划的风险因素日益突出。于是,养老金计划模式的转型后果就是,风险强度越来越大,但风险责任的承担能力却越来越小。一大一小的转变之间,个人被推到前端直面风险,养老收入不再保险。弱者承担全部风险是DC计划最本质的内在缺陷。

(二)违背责能匹配原则是计划缺陷的发生根源

责任与能力相互匹配是确立社会制度的基本原则,养老金计划的设计也应当遵循这个原则。把责任分配给能力与之匹配的人,不但关系到是否公平,也影响着制度效率。企业、职工和金融机构是养老金计划的参与方。从风险的承受能力和管理能力看,金融机构能力最强,企业次之,职工最弱。金融机构既有风险承担能力,又有风险管理能力;企业具有风险承担能力,但缺少专业的风险管理能力;职工则两种能力都不具备。由能力最弱的职工承担全部风险,不但道德上是不公平的,经济上也是没有效率的。这不是负责任的制度安排,违背了社会制度的基本原理,成为计划缺陷的发生根源。当社会将风险责任全部推给了个人,使弱者陷于危险境地,信任当然难以维系,选择用脚投票便易于理解。DC计划带来了选择的自由,但却要付出信任的代价,是否有些过于昂贵了?

(三)“保障能力倒挂”是风险责任缺陷造成的反常现象

风险责任机制的内在缺陷,随着DC计划的大范围推广,使养老金体系出现了“保障能力倒挂”的反常现象:公共养老金、职业养老金和个人养老金通常构成了养老金体系的三个支柱。第一支柱的公共养老金提供退休生活的基本收入,风险保障要求最高;第二支柱的职业养老金负责抵御老年风险,常常占据养老收入的最大比重,保障要求同样很高;第三支柱的个人养老金用于改善退休收入,相对于前两个支柱,保障要求虽有灵活,但仍然大大高于一般性的财富管理。从三支柱的实际保障能力看,第一支柱通常由公共财政担保,保障程度不言而喻。第三支柱可以购买商业养老保险,能够获得符合要求的保障能力。但DC计划下的第二支柱却单纯强调投资导向,完全无视保障诉求,保障能力反而不如要求较低的第三支柱。第二支柱的保障水平严重落后于应有要求,第二和第三支柱的风险保障能力出现倒挂。

三、风险共担可以成为DC计划的改进方向

风险共担可以成为DC计划的改进方向。根据责能匹配原则,金融机构是专业的风险管理机构,风险承担能力和管理水平最高,应当承担主要的风险责任,企业和职工可以依次根据能力承担匹配责任。建立金融机构为主,企业、个人为辅的责任共担机制,能够消除制度不公,改善市场效率,扭转“保障能力倒挂”,可以成为恢复养老金信心的解决思路。具体来讲,风险共担机制至少应包括四个方面的安排:

(一)风险治理结构

建立完善的风险治理结构是风险共担机制的核心措施,主要任务是解决动机问题,确保养老金计划的参与方,特别是金融机构获得内在动力,主动去关注和管理风险。DC计划通常采用资金委托管理模式,似乎不利于实现这个目标。金融机构管理养老基金,根据资金规模收取咨询和管理等费用,但并不对资金管理结果承担责任,这是典型的委托代理机制,制度经济学已有详细论述。养老资金的管理人和受益人存在不同的利益取向,管理人可以利用信息不对称和专业能力的差异,操纵养老基金,谋取不当利益,侵害计划受益人权益。虽然外部监管能够减轻管理人的投机行为,但无法彻底消除不当谋利的动机,而且耗费大量的监管资源。在实践中,由于监管制度的疏漏,监管资源的匮乏,养老金利益遭受侵害的情况时有发生。不解决动机扭曲,只依靠外部监管的治理机制不能很好地保护养老金利益,难以有序实现风险共担。

风险内化是从根本上解决委托代理问题,消除机会主义的重要思路。金融机构提供基本的保障水平,将风险责任内化为金融机构的诚信义务,避免受益人因为金融市场的动荡陷入老来无着的困境。专业的人做专业的事,发挥金融机构的风险管理专长,既实现了制度公平,也提高了制度效率。同时,企业和职工根据自身的风险承受意愿和能力,也可以承担一部分风险责任,在获得稳定保障的基础上,获取更多的风险收益。金融机构主导提供保障,企业和职工参与分担风险,是风险共担机制的总体架构。

不过,企业是否参与承担保障义务,可以探讨。企业肩负着财富创造的经济功能,金融风险的管理职责将对其造成干扰,不利于提高社会效率,这也是DB计划受到批评的一个重要原因。实际上,企业承担部分保障义务,是混合型计划(hybrid plan)的特征,虽然与DB计划相比,责任较轻,但仍然对企业的财务稳定造成了影响。而且,企业情况千差万别,寿命也各有不同,特别是中小企业,背负保障功能会限制其活力,保障效果也未可知。若企业不参与风险分担,只负责缴费,风险责任仅在金融机构和职工之间分配,那这种简化办法便是保险模式。保险公司承担全部或主要风险,职工可以在获得保障的同时,分享部分不确定收益。保险是成熟的风险治理模式,实际上也是养老保障起源最早的治理形式。而且,商业保险是第三支柱的骨干力量,基于保险模式发展的养老金计划可以方便地打通第二、三支柱,允许养老金受益人在不同系统间进行切换,有利于劳动力市场的自由流动。

(二)产品功能定位

养老金产品坚持保障优先,兼顾投资的功能定位,是风险共担机制的内在要求。以保障产品为主,对养老金的账户价值或投资收益给予最低承诺,是金融机构承担主要风险责任的分工体现。在保障基础上,兼顾投资,获得更高的风险收益,允许养老金受益人获得一定程度的选择空间,是企业和职工承担责任的分工方式。保障和投资两种功能需要有机结合,合理配比。而且,从操作性角度也容易实现,只需在现有DC计划中设定保障比例的限制性规定,无需对计划框架作全局性调整。选择的自由固然宝贵,但只有受到限制的自由选择权,才真正能够实现信赖和自由的有机平衡,才具有更高的现实意义。

就当前的细分市场来看,保障产品主要由保险机构提供。风险共担机制下的养老金计划可以直接选择的产品包括传统保险、分红保险和万能保险等。传统保险以保障为主,保险公司承担了绝大部分风险责任,但选择余地不够充分。万能保险更偏重投资,仅有最低的本金保障,而且缴费和提现方式过于灵活,不太有利于长期储蓄。比较而言,分红险较好地平衡了保障和投资功能,符合风险共担的理念,也能满足第二支柱的稳健性要求,似乎更适合作为主力产品,可以考虑作为缺省选项。养老金成员若有特殊需要,可以进行调整,但不能突破最低保障的限制。DC计划的产品可以考虑以分红险为基础进行改进,更好适应职业养老金的特点。比如,选择收益保障还是账户价值保障,如何适应职工转换工作的流动性要求等,开发多种形式的产品模式,满足丰富的市场需求。实际上,保险产品始终是退休收入市场的主要服务形式。根据国际保险监督官协会(IAIS)和IOPS联合开展的调查,寿险负债业务占据了全球退休收入和养老金市场超过50%的份额,发达国家比例更高,澳大利亚为92%,西班牙88%,英国81%,美国66%(IAIS & IOPS2017)。经过改进的保险产品完全有能力提供令市场满意的养老金计划服务。

从长远考虑,养老金第二、三支柱的全面发展,则不宜单纯局限于保险行业本身,而应当拓展到包括银行、基金、资产管理等其他金融子行业,整合全部金融领域的专业力量,分工合作,相互支撑,在稳定保障的基础上,提高长期收益水平。同时,长寿风险转移工具(ART)等新兴风险管理手段的开发和使用,也需要其他金融子行业的积极参与。市场化养老金机制需要依赖金融行业的全面参与和积极推动,需要依靠不同金融机构的密切合作。在养老金市场,金融子行业的合作大于竞争,携手应对老龄化挑战应当成为共同目标。作为保障产品的主要提供者,保险机构有责任担当“领头羊”,引领和推动跨行业合作机制的建立与发展,成为金融领域服务养老保障建设的中坚力量。

(三)监管制度安排

监管资本制度是人类抵御老龄风险的机制性安排。保障业务将金融机构的风险内化,产生了履行诚信义务的财务压力。以偿付能力为目标的监管资本制度要求每一份保障业务都具备相应的资本缓冲,根据监管口径,能够应对100200年一遇的重大风险。偿付能力监管要求开展动态偿付能力测试,对于不同的压力情景开展前瞻性预测,事先做好应对风险冲击的准备。保障基金制度等受益人保护机制是抵御风险的底层防线,可以提供金融机构清算阶段的最终保护。监管资本制度将社会资本汇聚成为强大的风险缓冲,吸收风险损失,为抵御老龄风险创造了重要的机制保障。需要注意的是,不同金融机构参与提供同类保障服务时,应遵守相同的监管标准,适用统一的资本要求,避免产生同样业务在不同行业的监管空白,以及同一机构面临不同监管机构时发生的监管套利。

在监管资本制度的保护下,包括分红险在内的保险产品在金融危机中表现良好,没有对国际保险业的财务能力构成冲击,经受住了系统风险的严峻考验。国际保险监督官协会(IAIS)发布了《关于关键金融稳定问题的立场声明》、《全球系统重要性保险公司:初步评估方法》等重要监管文件,系统阐述了商业保险与系统风险的关系。IAIS认为,“传统保险业务不存在系统风险”(IAIS20102013)。根据是否具有保险利益、是否满足保险合同要求、是否承担可保风险三条标准,包括分红险在内的保障性产品均属于典型的传统业务。事实证明,正是由于监管资本制度的存在,才使得保障性产品获得了强大的风险抵御能力,即便面对系统风险的猛烈冲击,也能有效保护受益人利益。

(四)公共政策导向

从国外经验来看,立法要求强制加入,或者自动注册养老金计划的准强制性要求,以及税收优惠等公共政策,在扩大养老金覆盖面,降低养老金运营成本等方面都具有重要作用,值得我国借鉴。但公共政策的适用前提是保障功能的完善。只有清楚地知道养老金受益人能够获得有效保护,才可以要求他遵守(准)强制性措施,鼓励他接受优惠政策。任何公共制度都不能通过立法强制或利用人性的弱点诱导性地将弱者置于险境,这是制度设计需要遵守的伦理标准,体现着制度设计者的社会良知。同时,作为正向激励,公共政策应当切实发挥服务民生的正确导向作用,通过充分的政策支持,鼓励和推动养老金计划大力发展保障功能。

四、结语

DB计划造成企业负担过于沉重,机制也不够灵活和透明,难以适应现代劳动力市场的需求,转型趋势已经无法扭转,回头路显然不是选择。DC计划的流行既源于对DB计划财务困境的被动式反应,也受益于美国强大的影响力推动。但就在“婴儿潮”人群行将退休之际,DC计划却遭受了金融危机的重大打击,养老金积累水平骤然倒退。DC计划出现至今仅40年,尚未度过完整的养老金服务周期,就面临重大制度拷问,何去何从,仍未可知。殷鉴不远,我国养老金制度正处在改革时期,应当正本清源,不忘初心,坚守养老金制度的保障属性,合理兼顾投资功能,构建风险共担机制。正视DC计划的内在缺陷,破除对美国模式的一味追随,开拓符合国情的中国特色之路,树立制度自信,是养老金建设需要坚持的基本方向。

 

参考文献

1.      Craig Copeland, Employment-Based Retirement Plan Participation: Geographic Differences and Trends, 2011”Employee Benefit Research InstituteNovember 2012, No. 378.

2.      Employee Benefit Research Institute“EBRI NotesAnother Year After the Current Population Survey Redesign and More Questions About the Survey’s Retirement Plan Participation Estimates” , November 21, 2016, Vol. 37, No. 12.

3.      Jack VanDerhei, “The Impact of the Recent Financial Crisis on 401(k) Account Balance”, EBRI, No. 326, February 2009

4.      International Association of Insurance Supervisors, “Position Statement on Key Financial Stability Issues”, 4 June, 2010.

5.      International Association of Insurance Supervisors, “Global Systemically Important Insurers: Initial Assessment Methodology”, 18 July, 2013.

6.      International Association of Insurance Supervisors & International Organization of Pension Supervisors, “Report on Findings of IAIS and IOPS Joint Survey of Insurance Supervisors: Retirement Income and Pension Business in Insurers, 2016”, October 2017.

7.      International Foundation of Employee Benefit Plans,“Survey on Sponsors of Retirement Plans, IFEBP, 2010.

8.      International Organization of Pension Supervisors, Good Practice for Pension FundsRisk Management Systems, January 2011.

9.      Lisa Greenwald, Craig Copeland and Jack VanDerhei, “The 2017 Retirement Confidence Survey: Many Workers Lack Retirement Confidence and Feel Stressed About Retirement Preparations”, Employee Benefit Research Institute, No. 431, March 21, 2017.

10.   Laise, Eleanor, Five Ways to Fix Up Your 401(k) Plans.” Wall Street Journal, January 31, 2009.

11.   OECDPension at a glanceRetirement income systems in OECD countriesOECD2009, Paris.

 



[1] 赵光毅:中国社会科学院国民经济学博士,参与国际养老金监督官组织(IOPS)规则指定工作,研究方向为养老金制度和监管规则。

[2] 仅次于冰岛的38%和澳大利亚的27%

[3] EBRI200811日到2009120401(k)计划发展情况分析。

[4] DB计划资产缩水的程度比DC计划大,一部分归因于DB计划下的退休人数多,因而当年支付的养老金也多。

[5] 20095月,IFEBP1305个养老金计划发起人开展了调查,包括了公司计划、公共和政府计划、多雇主计划以及其他养老金计划。

[6] 2008年,涵盖全部年龄段的目标期限基金(target-date fund)贬值了32%,超过了401k)计划的平均损失,面向即将退休人群的2010支目标期限基金贬值了25%LaiseJanuary 312009)。

[7] 该调查由美国雇员福利研究院(EBRI)、美国储蓄教育理事会(ASEC)和格兰瓦德&伙伴研究公司联合发起,每次随机调查全国100025岁以上人员。