【《中国保险资产管理》2018年第一期】罗桂连:积累制个人账户养老金的三个核心问题

2018-08-02

积累制个人账户养老金的三个核心问题

Three Core Topics on Accumulated Personal Account Pensions

·罗桂连 中国国际工程咨询有限公司研究中心投融资咨询处

 

摘要:

本文首先阐述公共养老金、职业养老金、个人养老金是独立的同等重要的三个支柱,而不是相互依赖的有优先级差别的三个层次,还提出国内构建三支柱养老金制度的目标模式与路径。随后,阐释“受益人利益最大化”这一核心理念,并介绍个人账户养老金公共治理的八项要点。最后,介绍积累的养老资产年金化的理念、理论和要点。

 

AbstractFirst, the paper discusses that public pensionoccupational pension and personal pension are three independent pillars with equal importance, not three correlative levels with different priority. It also proposes the objective model and path of how to bulid up Chinese three-pillar pension system. Then, it explains the core ideology ofacting in the best interest of beneficiaries”,and introduces eight essential points of public governance of personal account pensions. Lastit introduces the core ideologytheories and essential points of pensionizing accumulated pension assets.

 

一、“三支柱而不是“三层次”

公共养老金、职业养老金、个人养老金构成有能力积累养老金的中等以上收入人群的“三支柱”养老金,每个支柱都应当足够强大,可以不受其它支柱影响,独立地提供一份持续、稳定、可预期的养老金,才能共同支撑起占人口大多数的中等以上收入人群的长期养老金需求,确保不出现系统性的养老金危机,这是进入老龄化的现代国家的共同选择。确实没有积累能力的小部分人群,只能依靠公共养老金兜底,保障其基本生活需要。

三个支柱是具有同等重要性的独立构件,才能实现资产配置、风险分散和相互补充的系统稳定性效果。如果理解为基本、补充、额外等三个有优先顺序、相互依赖并厚此薄彼的三个“层次”,过于强调“基本”层次这一个支柱,而忽视其它两个支柱,形成跛腿的结构,则会造成整体养老金制度结构的不稳定。如果其它两个支柱没有或很弱,而所谓“基本”也不可依托,则有可能酿成养老金危机。

我国政府在1991年就明确提出逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的三支柱制度。但是,经过近30年的发展,实际运行情况与制度设计初衷差距悬殊。由于第一支柱基本养老保险的缴费率高达28%,企业缴费负担重,加上企业年金是自愿性计划,大部分企业既没有能力也没有动力为员工建立企业年金之类的职业养老金计划。截至2016年底,全国建立企业年金的单位7.6万户,参加职工2325万人,占当前参加职工基本养老保险人数88777万人的2.62%,积累基金1.1万亿元,平均每个成员结存企业年金基金4.73万元。无论从覆盖率还是积累基金数量判断,企业年金为主体的职业养老金还远未达到作为一个支柱的地位。由于国家对个人养老金没有任何优惠鼓励政策和制度保障,国内制度性的个人养老金尚未真正起步。“三支柱”只剩下一个支柱,其它两个支柱连跛腿都还谈不上,养老金制度在结构上存在风险。

更为忧心的是,现行统帐结合的部分积累制企业职工基本养老保险制度,在财务平衡、缴费率、待遇水平等方面都不具有持续性。由于制度设立时遇到国营企业减员增效改革和银行体制改革,不得不为已经退休的国营企业制度“老人”和提前退休的裁减人员支付养老金,采用了“高费率、混账管理”等权宜性政策,在执行过程中大量挪用个人账户资金,结构性问题与矛盾逐步暴露。政府本应承担的转制成本没有承担,使得巨额转制成本搅合在新的缴费型养老保险制度中,新制度运行时出现的资金缺口由财政买单。政府财政责任不清,各地方统筹单位有内在动力把责任往上级财政推,并尽可能往中央财政推。政府对资金缺口“实缺实补”,财政成为最终的兜底者,补贴压力越来越大。

虽然政府没有承担转制成本,对资金缺口承担不可推卸的责任,但是财政责任不清晰存在以下弊端:一是并不清楚转制成本的规模,就不能确定每年到底需要多少财政资金来补偿转制成本,那么造成基金缺口的原因,到底是制度设计本身、管理漏洞还是转制成本,成为一笔糊涂账。二是由于财政稀里糊涂兜底,其他原因造成的收支不平衡也由财政兜底,导致在缴费、管理及支付等各个环节均存在道德风险,财政对基本养老保险的补贴成为黑洞。三是财政的社会保障支出应更多用于社会救助、低保等保障性及福利性支出,如果高比例的财政资金用来补贴缴费型养老保险制度,必定会挤压其他方面的资金,形成“劫贫济富”的逆向再分配效应。

在现有基本养老保险制度上进行修补,无法适应人口老龄化迫切形势的需要,已经到制度重构的关键时刻。

一是我国养老金制度需要结构性改革,在维持基本养老金制度为“社会统筹”与“个人账户”相结合的条件下,改革要点是“社会统筹国民化,积累制个人账户养老金全民化与市场化”。应由国家、雇主、个人(家庭)分别承担不同但互补的养老责任,尽快建立起真正的多支柱的养老金制度(见表1)。

1 我国养老金制度改革的目标模式

支柱

覆盖人群

资金来源

管理模式

养老金水平

制度功能

公共养老金

全体国民、普惠待遇

社会保障税等

全国统筹、公共经办机构管理,长期精算平衡

当地社会平均工资的20%-30%

消除老年贫困,确保基本生活需要

职业养老金

有正规劳动合同的就业人群,个人财务生命周期内的平滑消费

基于工薪收入的制度性养老储蓄、税优补贴、投资收益等

商业机构通过信托或保险等方式市场化运营管理,政府规制与监管

待遇取决于退休前的积累,高于本人退休前工资水平的30%

实现体面乃至高水平的退休生活

个人养老金

有养老金积累能力的人群(占全体国民的70%-80%),个人财务生命周期内的平滑消费

个人(家庭)择时、酌情的制度性养老储蓄、税优补贴、投资收益等

商业机构通过信托或保险等方式市场化运营管理,政府规制与监管

待遇取决于退休前的积累,高于当地社会平均工资水平的30%

实现体面乃至高水平的退休生活

 

1.将现有城镇企业职工的基础养老金、城乡居民的基础养老金、部分城市的养老补贴,以及向老龄人口支付的最低生活保证金等,并轨纳入由“社会保障税”支撑的中央统筹非缴费关联(养老金待遇与个人纳税和缴费情况不关联)的普惠型(覆盖全体达到退休年龄的人群)基础养老金(建议改为“公共养老金”),制度目的是消除老年贫困,实现人人老有所养和社会公平待遇。

2.视同缴费人群,事业单位、公务员群体的制度中人,以及制度老人的养老金支付引起的转轨成本,需要通过国有企业利润分红、公共财政、土地之类的公共资源出让等方式筹资解决。公共养老金实现中长期精算平衡,而不仅是确保当期发放,建议做13510305070年的精算平衡报告,尽早发现问题并着手采取政策措施,增强公共养老金制度的可预期性和可信任度。

3.整合各类个人账户进入统一管理系统,个人账户全民化。国家制定一揽子养老储蓄延期征税政策,强制雇主向员工养老金个人账户交费,并鼓励个人“择时、酌情”储蓄养老金,让更多的个人拥有伴随一生的养老金个人账户。整合现存的企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、城乡居民养老保险个人账户等,依法建立养老金个人账户管理规则和信息系统,在良好治理下实现养老基金安全投资运营和长期投资净收益,制度目的是实现个人平滑消费,拥有体面的退休生活。

二是完善个人账户养老金制度设计和养老基金安全运营机制,发挥个人账户养老金的积累功能,以应对人口老龄化的挑战。整合管理各类养老金个人账户,建立统一规范的养老金个人账户管理服务平台,设立个人账户养老金集中式清算所及公共信息系统,提升公共服务质量。

为确保个人账户养老金发挥作用,应强制要求或者通过自动准入制度要求雇主为所有符合的员工向合格职业养老金计划交费,雇主缴费比例不得低于法定最低比例,逐步提高雇主缴费比例至12%以上。

个人(家庭)在税收政策的激励下,可以根据个人财务生命周期择时、酌情选择确定自己的个人储蓄时段及金额。个人可以主动选择参加政府发起的养老金计划、雇主发起的单一雇主计划、所在行业发起的行业性计划、或者营利性商业机构发起的集合计划,允许符合一定资格条件的个人作为受托人管理自己及其家人的养老金个人账户。

借鉴英国的经验,对于未能主动选择参加个人账户养老金计划的员工,雇主为其自动加入政府发起的养老金个人账户管理服务平台。未能参加合格职业养老金计划的城乡居民,可以主动选择加入政府发起的养老金个人账户管理服务平台进行养老储蓄。

三是养老金制度等社会政策设计及立法应广开言路、经过充分讨论达成尽可能广泛的社会共识。从上世纪90年代以来,国务院及有关部委已颁发一系列关于养老金制度改革的法规与文件,基本养老保险制度模式多次出现重大改变,而这种改变没有经过充分的论证与广泛讨论,导致各类参保人对现行养老金制度的信心持续性下降,对改革的担忧甚至抵触情绪有所增加。

二、受益人利益最大化

“受益人利益最大化”是信托型积累制养老金公共治理的核心理念,是积累制养老金行业的国际惯例。与积累制养老金管理相关的各国际组织,积累制养老金行业发展比较成熟的国家,均在相关法规及自律准则中明确提出“受益人利益最大化”这一核心理念。

积累制养老金制度基于预先积累和锁定账户,应该具有明确的积累目标,即月领养老金收入对个人退休前收入或社会平均工资的替代率。积累制养老金基于个人的财务生命周期进行平滑消费,应使用“养老金替代率”这一相对数量指标,而不是“养老金收入水平”之类的绝对数量指标。积累制养老金积累终值的来源包括雇主缴费、个人储蓄、税收让利及投资收益4个部分。

本文将“受益人利益最大化”这一核心理念界定为:在政府的有效规制及良好监管下,基于信托关系基础上的公共治理,用人单位与/或个人按一定的缴费水平进行持续性缴费/储蓄,在受托人的审慎管理下,实现积累养老资产的预期目标,为受益人提供稳定的较高水平的养老金替代率。积累制养老金公共治理强调政府规制和养老金的社会公益性,包括以下要点:

一是产权保护,即依法明确养老金的产权归属。在养老金受托管理期间坚持资产独立,并与受托人的固有资产分开管理,不论它被锁定多少年,转移多少次,经历多少回经济波动和金融海啸,永远不会用于清偿受托人及其它任何人的债务,投资收益在扣除管理费后还能持续超越通货膨胀,确保养老金权益可以安全回到受益人手里。

二是政策促进,即基于实现受益人最大利益而进行的公共政策选择。养老金政策应合理设定积累制养老金缴费的起始和截止年龄、多方分担的养老金缴费率、延期征税政策(EET),以及受托人有效竞争和合理管理费制度,发挥公共政策纠正市场失灵和管理风险的价值,确保积累制养老金制度始终为实现受益人利益而良性运行。

三是筹资保障,即通过多方缴费确保养老资产增量。养老金缴费的公共政策应尊重个人财务生命周期,允许个人一生择时、酌情地储蓄养老金;关注企业经营成本,以税收政策鼓励用人单位为其员工缴费;政府对养老储蓄采取税收减免和储蓄补贴政策,这些都是具有战略意义的应对人口老龄化的积极措施。

四是服务创新,即坚持受益人利益至上原则设计多元化服务模式。适度满足计划成员自主选择的意愿,分别提供自主决策、有限选择、默认选择等不同的养老金管理模式,政府进行分类规制与监管,为中小雇主和灵活就业人员参加养老金计划打开通道。

五是信托关系,即受托人是养老金市场化运营的全权责任人。养老金受托人是具有专业资格、能力和信誉记录的“有本事、靠得住”的靠谱机构,以其尽责的工作成效保障养老金安全运营,包括自身行为和委托行为,并要为其委托的服务商承担连带责任。

六是有效投资,即低成本、合理风险和稳健收益的管理风格。长期锁定账户的养老基金具有预期规模的雪球效应,养老金管理要坚持微利经营模式,控制成本、管理风险,追求稳健收益。伴随养老金雪球效应的出现,在微利经营模式下,随养老基金规模的增加,即使降低管理费率,养老金受托人的收入规模仍会增长,养老金委托人、受托人和受益人由此实现共赢多赢,养老金受益人的利益最大化即在其中得以实现。

七是信息披露,即委托人和受托人之间的信息共享机制。这是克服委托代理风险的必要环节,也是委托人、受托人之间建立信任基础,保持长期合作关系的必要措施。应推行信息披露和委托人(受益人)培训,设立积累制养老金集中式清算所作为公共信息平台。

八是规制监管,即确保受托人“好人”准入和违规退出的制度安排。可以借鉴英国模式建立专门的养老金监督机构。通过完善的监管制度与流程来培育养老金受托人队伍,保持受托人“好人”行为的稳定与连续性。在养老金市场上有一句名言:“只要有受托人的有序退出,就没有养老金计划的破产”。

三、养老资产的年金化

年金化指将退休前长期积累的养老资产的一部分转换为可以终生分期领取的有保证的稳定收入流量,即养老年金,才拥有真实的养老金。老人应当确保从退休后某个时点开始直至终生,有可信赖的真实的养老金,用于满足实现老年生活目标的长期资金需求。

第一,养老资产并不等于真实的养老金。某退休长者可能拥有相当于预期年收入203040倍的可投资性养老资产。这些资产可能高度分散化地配置到共同基金、投资项目(不动产、股权等)、养老资产账户等。不过,由于寿命的随机性和不可预测性,加上金融市场的波动性,仍然面临资产撑不到最后一天的风险。也就是说,他缺乏有保证的退休收入现金流,面临很高的“终生破产概率”,如果人还活着,资产却已耗尽或赔光,就悲剧了。预期寿命的普遍延长、通货膨胀的不可回避、金融市场的剧烈波动,都有可能对那些即使是最富有的退休长者造成毁灭性影响。缴费确定型雇主养老金计划,延税或免税储蓄账户,或在共同基金、保本基金、独立管理账户中的大笔资产,都不是真实的养老金。只有当您将部分养老资产转换成为养老年金时,才拥有真实的养老金。

第二,养老资产需要多元化配置。退休收入产品分为三大类。首先是传统的共同基金、交易所交易基金、股票账户和其他资产积累账户,它们提供资产增值的渠道,但不提供终生收入保障。其次是提供终生收入的金融产品,包括待遇确定型职业养老金计划和个人购买的生命年金产品。配置这类产品可以帮助人们抵御长寿风险,但通常完全不可逆且流动性差。最后是介于这两类之间的金融产品。这类产品按次序获得收益保护,最常见的是附带生存利益保证的变额年金与附带生存利益保证的固定指数年金。这些产品既提供保证性收入,又会面临股市风险将养老资产在这三类产品中进行合理配置非常理性,如通过生命年金规避长寿风险,投资公募基金获得资产增值。

第三,年金化部分养老资产是必由之路。真实的养老金,必须有人提供某种保证。历史上看,履行养老金支付承诺的主体可能是政府、雇主或保险公司等商业机构。需要指出,公共养老金虽然有保证,但待遇水平的普遍降低已是现实,而且还在加速降低,应该认识到这种现实并有所行动,不能过度依赖政府。全球范围内,参加待遇确定型的雇主职业养老金的员工越来越少,雇主通常只负责按期交费而不再保障养老金收入,回到雇主保障养老金收入的时代不再可能。您应该对自己的退休收入规划负责,而不是等待政治家重建二十世纪50年代盛行于西欧福利国家的养老金制度,也不能寄希望于雇主重建待遇确定型养老金计划。拿出部分养老资产并转换为保险公司提供的养老金产品,最好是盯住通胀率的年金产品,可以在余生得到一份有保证的收入,防范寿命不确定性、通货膨胀、金融市场波动等可能遇到的风险,有些风险确实无法掌控,而老年人又无法承受。

第四,退休规划需要理论支撑和专业工具。生命周期模型为退休规划提供理论依据,应当在年富力强经济收入最好的时候,为老年时期的花销积累养老资产。现代金融经济学已经开发出一套准则,指导理性的个人如何在整个生命周期消费他们的终生财富,这些准则称为“平滑消费”。退休收入可持续性系数(RSQ)即描述退休收入计划可以持续运转的可能性。